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唐仁?。捍迩f建成什么樣?依靠誰來建?資金怎么來?

作者:

發(fā)布:2021-09-15 15:48:33

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中國城鎮(zhèn)化進程中村莊的命運與守望

——對四川成都、雅安、眉山三市村莊建設(shè)問題的調(diào)研報告

中央農(nóng)辦專題調(diào)研組 唐仁健、吳宏耀、楊尚勤、何予平

孟子說:“死徙無出鄉(xiāng),鄉(xiāng)田同井。出入相友,守望相助,疾病相扶持,則百姓親睦。”這就是千百年來鄉(xiāng)土中國生產(chǎn)生活方式的準確寫照。而村莊,可以說是承載、記錄和繁衍這種傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的綜合載體。習(xí)近平總書記說“記得住鄉(xiāng)愁”,其根基和文脈便來自“村莊”。然而,進入新世紀以來,我國快速推進的城鎮(zhèn)化正以前所未有的力量沖擊著古老的村莊,全國每天減少的自然村將近200個。而大量拔地而起的“新村”,則村不村、城不城,不僅丟了優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化的“西瓜”,而且也沒撿起現(xiàn)代城市文明的“芝麻”。這種背景下,我們究竟需要建設(shè)一種什么樣的村莊,確實是擺在我們面前的重大課題。

2014年3月31日至4月4日,我們一行4人前往四川成都、雅安、眉山三市就村莊建設(shè)問題進行了專題調(diào)研,現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下。

 

一、村莊建成什么樣?

把農(nóng)村建成什么樣子?怎樣才是現(xiàn)代化、升級版的新農(nóng)村?四川通過建設(shè)“新農(nóng)村綜合體”和“新村聚居點”,改造提升傳統(tǒng)村落,保護歷史文化民居,同時在新村建設(shè)方面也積極穩(wěn)妥進行探索,其許多理念和做法給人啟發(fā)、值得總結(jié)。

4月2日上午,我們在成都的郫縣調(diào)研了兩個村,唐昌鎮(zhèn)的戰(zhàn)旗村和安德鎮(zhèn)的安龍村,兩者都是拆院并院形成的新建村莊。現(xiàn)在的戰(zhàn)旗村,作為四川省建設(shè)新農(nóng)村綜合體的試點村,是由原來400多分散居住農(nóng)戶經(jīng)過拆并形成的農(nóng)村新型社區(qū)。走進村子,一座座農(nóng)家小樓高低錯落,村內(nèi)道路蜿蜒曲折、干凈整潔,前庭后院瓜果蔬菜枝葉繁茂、春意盎然。我們一路走一路聊了解到,新建之初,戰(zhàn)旗村也是向城里學(xué),意圖建成城市社區(qū),并提出了“社區(qū)花園化、農(nóng)民居民化、種草不種菜、種花不種瓜”的明確要求。然而,入住不久,村民就自發(fā)在自家附近翻土種菜,剛開始村委會組織人制止甚至拔菜,然而,村里上午拔,村民下午又種,一來二去,矛盾越來越大。在一次激烈的村民大會討論后,村里終于順應(yīng)民意,同意了這一做法,僅要求主干道附近種上花草樹木,而房前屋后、前庭后院則允許栽瓜種菜。這讓我們強烈感到,村莊建設(shè)如果失去了農(nóng)村特色和農(nóng)家情趣,最終是不會受農(nóng)民歡迎的,遲早也是要失敗的。

安德鎮(zhèn)的安龍村,村莊建設(shè)水平和戰(zhàn)旗村不差,但村莊規(guī)模相對較小。安龍村是成都近年打造“小規(guī)模、組團式、生態(tài)化”川西特色民居工程的成果。小規(guī)模,即要求尊重村落形態(tài)規(guī)律,“宜聚則聚、宜散則散”,在村落規(guī)模上不貪大求全。安龍村規(guī)劃了10個農(nóng)民新型社區(qū),每個點位人數(shù)控制在50~400人不等,最小的點位僅有11戶39人。組團式,即由一個或幾個大小不等的院落圍合而成,呈組團式布局,既適當集中歸團,又相對比較獨立。生態(tài)化,即充分依托林盤、水系、農(nóng)地等生態(tài)元素,民居自然散落于各村落之中,保留自然優(yōu)美的生態(tài)系統(tǒng)和田園風(fēng)光。

安龍村和戰(zhàn)旗村雖然都是新建的農(nóng)村社區(qū),但卻庭院相倚、瓜菜滿綠,林盤老樹簇擁,鄉(xiāng)土氣息濃郁。隨行的省農(nóng)工委同志告訴我們,四川在抓新村建設(shè)時,特別強調(diào)要保留民居的前庭后院,努力展現(xiàn)農(nóng)村特有的田園景觀、雞犬之聲、鳥語花香、瓜果菜香;明確要求不搞鋼筋混凝土崇拜,房前屋后的綠地越多越好,村里村外的硬化黑化越少越好。路上,他們還向我們介紹了“微田園”的做法,即在前庭后院建設(shè)小菜園、小果園、小茶園、小魚池等發(fā)展庭院經(jīng)濟。這些理念和做法,對我們觸動很深,隱隱感到這或許就是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度之后的一種“返璞歸真”,可能就是今后新村建設(shè)的一個“理想模樣”。

4月2日下午,我們又在成都的都江堰市看了幾個村,柳街鎮(zhèn)的鶴鳴村與黃家大院,崇義鎮(zhèn)大橋村容家院子(自然村)。鶴鳴村是新建的村莊,黃家大院、容家院子兩個村則是對原有村莊進行的改造升級。到黃家大院調(diào)研帶有偶然性。在接連看了幾個新建設(shè)的新村示范點后,我們心里嘀咕,這是不是僅是成都市的“樣板戲”,其他一般性的村莊又弄得如何呢?我們問都江堰的同志,新建的村大約能有多少、什么個比重?市里同志告訴我們,大約只占到全市行政村總數(shù)的十分之一,這意味著絕大多數(shù)村還是原有村落形態(tài)。在看完鶴鳴村后,我們臨時決定,就看個附近的老村子――黃家大院。黃家大院的整潔著實讓我們出乎意料,房還是老房,路還是老路,但就是感覺有點不一樣,路面上看不到一丁點塑料薄膜、紙屑垃圾,空氣中聞不到一丁點畜禽糞臭、敗葉腐味。容家院子的改造也十分有特點,其中一座舊民居用竹草搭建了“草堂風(fēng)格”的門庭,現(xiàn)已改造成為一個綜合活動館,每到假期,來此喝茶、吃飯的游客絡(luò)繹不絕。看完這幾個村落,我們對成都市農(nóng)村的干凈整潔、清新淡雅留下了極其深刻的印象,可以說,要把村莊建成這樣在全國各地并不鮮見,但要把村容村貌都拾掇到這個程度,許多地方就差得比較遠了。

4月3日,我們還調(diào)研了雅安市雨城區(qū)上里古鎮(zhèn),眉山市洪雅縣柳江鎮(zhèn)紅星村,這是有著上千年歷史的兩個古村落。紅星村依托“煙雨柳江”的自然美景和“千年柳江”的人文底蘊,把新農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)村旅游結(jié)合起來,在新村建設(shè)中尤為注重古村風(fēng)貌、傳統(tǒng)民居的精心保護。在紅星村,一江溪水穿村而過,村里建了條休閑便道,便道既沿溪而建又穿溪而過,道路兩旁旅游標識顯著,路邊還建有干凈衛(wèi)生的公共廁所。一顆巨大的老榕樹,枝繁葉密掩映著一處老宅,“古榕客棧”的金色招牌若隱若現(xiàn),真是宛若行走畫中、恍如穿越時空。緩過神來,我們細想,如果這樣的村落都在我們這一代消失了,該是多大的罪過!歷史的記憶又去哪里找尋?文化的鄉(xiāng)愁又靠什么傳承?

看完這些村,我們感到,村莊怎么建、建成什么樣,似乎不能一概而論。目前的村莊大體可以歸為三類,一類是具有悠久歷史文化的“古村落”,一類是一般意義上的原有“老村落”,另一類則是近年來在新址新規(guī)劃、新建設(shè)的“新村落”。不同類型的村莊,其建設(shè)的思路、重點、做法也應(yīng)有所差異。新村的建設(shè),重在“建”。

首先,在基本理念上,村莊建設(shè)不能簡單把城市社區(qū)復(fù)制到農(nóng)村,不能把農(nóng)村建成城市的低級復(fù)制品,一定要千方百計保留農(nóng)村的田園風(fēng)光、農(nóng)家情趣、鄉(xiāng)村文化。其次,在規(guī)劃設(shè)計上,村落規(guī)劃既要契合山水的紋理、道路的機理、林田的地理等自然特性,又要具備現(xiàn)代城市文明所享有的生產(chǎn)生活舒適與便利。第三,在民居建設(shè)上,要充分體現(xiàn)民族特色、地域特點、鄉(xiāng)村特征,既要做到總體風(fēng)格風(fēng)貌大致統(tǒng)一,又要避免千篇一律,應(yīng)做到外觀樣式、色彩風(fēng)貌等多樣間搭、錯落有致。老村的建設(shè),重在“改”。我們不能把所有的農(nóng)村都拆掉而重新建一遍,新建的農(nóng)村畢竟是少數(shù)。應(yīng)當說,村莊建設(shè)主要還得走改造提升的路子。老村的改造,不僅是“穿靴戴帽”、把村民房屋外觀改變一下,還要在理念、規(guī)劃、建房等方面引入建新村的一些做法,注重提升改造農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化美化村容村貌,使得生活更加便利、村莊更加美麗。古村的建設(shè),重在“保”。古村落是我們鄉(xiāng)村文明的寶貴遺產(chǎn),一處古村落就是一座集山水文化、建筑文化、園林文化、名人文化、飲食文化、民俗文化等于一體的歷史陳列館和標本珍藏庫。將來,農(nóng)村的老房子、老林子、老建筑、老樹木都要作為財富而不是包袱,精心呵護和嚴格保護起來。

 

二、村莊依靠誰來建?

房子建在哪兒?建成什么樣?由誰來建?怎么監(jiān)督?老的宅基地怎么辦?新房子怎么分,承包地怎么調(diào)?一個村莊的建設(shè),特別是新建的村莊,涉及的矛盾問題非常具體,稍有不妥,就可能埋下農(nóng)村社會治理的禍根,甚至成為引發(fā)農(nóng)村群體性事件的引線。四川成都等地的做法,引起我們的共鳴,其遵循的核心原則就是“真正讓農(nóng)民做主”。

在鶴鳴村調(diào)研時,我們忽然看見,一片新房中間赫然矗立著一處破舊房屋,甚是扎眼。我們詢問:這是怎么回事?隨行的同志告訴我們,在項目實施初,這戶人家以為村里要收他家的宅基地,加上他們在成都市區(qū)也有房,因而堅決不同意參加項目。村里同意了這戶的要求,沒有動他們房屋。“現(xiàn)在他們后悔了”,隨行同志也淡淡地補充了一句。我們感到,搞新農(nóng)村建設(shè),尊重農(nóng)民意愿,可能短時間內(nèi)會影響項目推進,但允許“插花”現(xiàn)象存在,能最大限度減少矛盾隱患,最終的好處也是顯而易見的。

安龍村在項目實施過程中,充分堅持農(nóng)民主體地位,不搞“行政命令、代民做主。”首先,是否參與項目由村民自已定奪;其次,項目具體實施由村民自己管理,規(guī)劃選址、戶型設(shè)計、建筑隊伍選擇、質(zhì)量安全監(jiān)管等問題均由農(nóng)民自主拍板;最后,資金賬目也由村民自己算、自己管。

成都還將村民理事會、村民議事會的工作機制引入到新村建設(shè)中。4月1日,我們在成都崇州市榿泉鎮(zhèn)荷風(fēng)水村調(diào)研時了解到,這個村鼓勵農(nóng)民群眾采取民主推選的方式建立“三會一社”,自主實施集體土地綜合整理項目,從而構(gòu)建起“1+3+n”的村級治理機制。他們建立了聯(lián)合議事會,著重解決新村建設(shè)跨組、跨行政村議事難的問題;建立了維權(quán)自治會,群眾聘請法律顧問,著重解決合法維權(quán)問題;建立了業(yè)主委員會,著重解決新村項目中的日常監(jiān)管問題;建立了土地股份合作社,著重解決土地整理實施主體問題。荷風(fēng)水村的做法,真正讓群眾住了放心房、有了明白賬,對政府也真正有了信任感。同時,成都廣泛推廣“小組微生”的建設(shè)理念,采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、聯(lián)戶共建、統(tǒng)規(guī)自建等多種方式,也給予了農(nóng)民充分自主權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)。

 

三、村莊建設(shè)資金怎么來?

搞好村莊建設(shè),資金匱乏是關(guān)鍵瓶頸。建設(shè)村莊是個大項目,不僅水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求大,民房建設(shè)也是一筆大投入。錢從哪里來?從成都、雅安、眉山三市的做法看,政府補、村民籌、市場融,各個渠道都有。

在雅安市名山區(qū)百丈鎮(zhèn)王家村座談時,區(qū)里的同志告訴我們,名山區(qū)正計劃開展89個新村點建設(shè),初步估算基礎(chǔ)設(shè)施投資就需3個億,這還不包括村民的房屋建筑費用。王家村是個“新村落”,村莊建設(shè)的戶型有3人戶、5人戶等類型供村民選擇,3人戶的房屋建筑成本在16萬元左右,5人戶的建房成本在20萬元左右??梢姡绻由限r(nóng)民房屋的建筑費用,村莊建設(shè)特別是“新村落”的建設(shè),資金需求是巨大的。

在安龍村的建設(shè)資金公示欄上,我們看到,安龍村新村建設(shè)總共投資24400萬元,資金來源有三塊:增減掛鉤指標交易費、項目經(jīng)費、農(nóng)戶自籌經(jīng)費。經(jīng)過拆院并院節(jié)約出來的集體建設(shè)用地復(fù)耕后有426畝用于增減掛鉤,按照政府35萬元/畝的收儲價格,接近1.5個億,占到整個建設(shè)資金來源的60%以上。另外,政府配套補助4800萬元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),村民還自籌了些,人均自籌在1.4萬元左右??梢?,在新村建設(shè)中,盡管有政府補助、村民自籌等多種途徑,但通過增減掛鉤獲得土地價值溢價是當前新村建設(shè)的主要資金來源。而在資金的使用上,安龍村民居建設(shè)耗費17600萬元,占70%以上。這也表明,建設(shè)新村落的資金需求主要是在新的民居建設(shè)上。我們了解到,不僅安龍村,戰(zhàn)旗村、鶴鳴村等其他幾個新建村莊的資金來源和使用情況也都大體如此。

但是,增減掛鉤政策也不是在哪兒都靈。名山是個山區(qū)縣、農(nóng)業(yè)縣,“工業(yè)弱,茶葉好”,土地的一級市場需求并不旺盛,土地價格也就不高。增減掛鉤節(jié)約出來的土地指標僅3萬余元/畝,然而土地復(fù)墾的費用每畝就在6、7萬元以上,因而,掛鉤政策幾乎沒有實施空間。在雅安市雨城區(qū)碧峰峽鎮(zhèn)舒心農(nóng)場座談時,區(qū)里的同志也告訴我們,由于不能開展土地增減掛鉤,現(xiàn)在區(qū)里建設(shè)新村很缺乏資金。我們感到,一旦不能“增減掛”,就很難搞得起新建村落這樣的大項目,這種情況,不僅雅安、可能全國都是普遍的。

除了安龍村的三類資金來源外,也有一些社會資金投向農(nóng)村建設(shè)。但是這類資金總體來說比較少,而且往往針對具有特殊優(yōu)勢的村莊,比如鄉(xiāng)村旅游發(fā)展?jié)摿Ρ容^大的地方,特別是一些具有古村落開發(fā)資源的村莊。我們了解到,紅星村就以BT、BOT或BOO等模式吸引了社會資本3億元參與新農(nóng)村建設(shè),以企業(yè)投資為主完成了村里的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。荷風(fēng)水村的籌資方式也是一種新的探索,這個村也是一個新村聚居點,他們以農(nóng)村集體建設(shè)用地折資入股組建土地股份合作社,合作社再以社員節(jié)余的集體建設(shè)用地向銀行抵押融資3600萬元,解決了新村建設(shè)中錢從哪里來的問題。

村莊不僅建設(shè)需要錢,維護也要錢。建設(shè)秀美宜居的村莊,保持干凈整潔似乎更加重要。我們在鶴鳴村了解到,去年村里能有250萬元用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施的管護和村莊環(huán)境衛(wèi)生的維護,其中村民自繳的有80萬元,成都市每年給每個村40萬元的社會事業(yè)建設(shè)費用。成都市的財力比較強,投入農(nóng)村搞社會事業(yè)的錢寬裕些,但像雅安這樣的山區(qū)市,情況就差很多了。在名山區(qū)座談時,村里的同志向我們反映,截止目前,雅安雖然有每個村市里給10萬元、區(qū)里給20萬元的計劃,但目前仍未撥付落實。

 

四、一些初步的思考和判斷

村莊建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)一樣,是現(xiàn)代化進程中必須面對的重大理論課題和現(xiàn)實問題。通過幾天來對四川3市多村的實地調(diào)研,經(jīng)過與眾多基層干部和農(nóng)民群眾的座談討論,我們對村莊建設(shè)問題,形成了一些基本判斷和初步考慮。

1.關(guān)于村莊變遷趨勢。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的背景下,伴隨著農(nóng)村人口的大規(guī)模轉(zhuǎn)移,越來越多的農(nóng)民進城入戶、變?yōu)槭忻?,預(yù)示著我國的村莊布局結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會形態(tài)正在發(fā)生深刻的變化和劇烈的變遷。現(xiàn)在,可以看到以下幾個趨勢:

一是傳統(tǒng)村莊“空心化”還會延續(xù)發(fā)展,城市郊區(qū)的農(nóng)村會快速納入城市版圖,農(nóng)區(qū)、山區(qū)的農(nóng)村人口會逐步向新型農(nóng)村社區(qū)、中心村等集聚,一些村莊逐漸消失、村莊數(shù)量日益趨減是必然趨勢。

二是在經(jīng)過一個時期城鎮(zhèn)、農(nóng)村建設(shè)占地同步快速擴張之后,隨著以人口城鎮(zhèn)化為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施,現(xiàn)在可能正進入一個轉(zhuǎn)折點,預(yù)示著今后城鎮(zhèn)空間擴張會與村莊空間壓縮相伴,總的建設(shè)占地規(guī)模增速會逐步減緩,直至達成基本穩(wěn)定。

三是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進程會加快推進,農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)會逐漸向城市看齊,大規(guī)模的村莊建設(shè)、村莊改造、村莊整治將逐步展開。

2.關(guān)于村莊建設(shè)規(guī)劃。搞村莊規(guī)劃,不能簡單復(fù)制城市社區(qū)模式、把農(nóng)村建成縮小版的城市,不能千篇一律、一張圖紙、一副模樣。搞村莊規(guī)劃,要以市縣為單位,按照主體功能區(qū)定位和全域統(tǒng)一規(guī)劃的理念,圍繞區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),制定縣域村莊建設(shè)總體規(guī)劃,并結(jié)合每個村的具體功能定位,編制村莊建設(shè)規(guī)劃,宜建則建、宜改則改、宜保則保,做到因地制宜、差別對待。搞村莊規(guī)劃,要以方便農(nóng)民生產(chǎn)生活為基本依據(jù),尊重傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的生活方式、地方的民族習(xí)性,村莊建設(shè)宜大則大、宜小則小,宜聚則聚、宜散則散,不能強求集中居住,更不能強迫農(nóng)民“上樓”。搞村莊規(guī)劃,政府是主導(dǎo),理應(yīng)出錢、出力,但住在村里的終究是農(nóng)民,搞村莊規(guī)劃必須充分征求農(nóng)民的意見。

3.關(guān)于村莊建設(shè)改造?,F(xiàn)在看,一些地方具備了村莊拆遷重建的條件,農(nóng)民也有意愿,可以因勢利導(dǎo)加以引導(dǎo)和推進。但對大部分地區(qū)來說,村莊改造、村莊環(huán)境整治,還是當前的首要任務(wù),用農(nóng)民的話來說,“讓城里的媳婦能在村里住得下,可以待上幾天”。村莊建設(shè)、村莊改造,說到底還是農(nóng)民自己的事,建不建、怎么建、建成啥樣,還得由農(nóng)民自已說了算。政府做好事,也得讓農(nóng)民稱心滿意,不能越位辦事,吃力不討好、花錢撈埋怨。

4.關(guān)于村莊建設(shè)資金。村莊建設(shè)需要大量的投入,基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,政府該投的要投、該補的要補,但大頭是建房子,還得靠農(nóng)民自己拿錢。從四川的調(diào)研看,搞新村建設(shè),有災(zāi)后重建、扶貧移民搬遷、打捆各項農(nóng)村建設(shè)資金,但最主要的還是“地票”(城鄉(xiāng)增減掛鉤指標流轉(zhuǎn)資金)。像一個村通過村莊拆舊建新、土地復(fù)墾整理,能節(jié)約300多畝建設(shè)用地指標,指標流轉(zhuǎn)后就能獲得1億多資金,這要靠政府投、農(nóng)民籌,是很難做到的。對土地增減掛鉤政策,各方爭議較多、認識相左。我們認為,“增減掛”客觀講是有一些好處,特別是對大部分農(nóng)區(qū)、邊遠山區(qū)的農(nóng)村來講,他們可能永遠都不會被征地、被城鎮(zhèn)化,通過增減掛鉤,可以部分分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益,提前獲得建設(shè)資金。同時,通過舊村莊復(fù)墾,可以增加一部分耕地,也一定程度上提高了農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約節(jié)約利用水平。

現(xiàn)在的問題是,“增減掛”管理有些失控,經(jīng)過批準的盲目擴大實施規(guī)模,沒經(jīng)過批準的也擅自推進,其后果是全國年度建設(shè)用地指標超出宏觀調(diào)控指標,而且到底超了多少誰也說不清楚。更有一些地方政府,搞“增減掛”,是打著新農(nóng)村建設(shè)的旗號,實際就是要城市建設(shè)用地指標,強行拆村并村,強迫農(nóng)民上樓,引發(fā)一系列社會問題。與其這樣,還不如實事求是地適當增加年度建設(shè)用地指標,相應(yīng)擴大增減掛周轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標,使所有建設(shè)占地都納入年度建設(shè)用地指標管理,讓桌子底下的暗箱操作變?yōu)樽烂嫔系年柟庑袨椋?guī)范有序地推進“增減掛”。如果大調(diào)政策暫時有困難,至少應(yīng)切實把住幾點:一是不能把指標調(diào)出縣域;二是不能搞房地產(chǎn);三是指標賣的錢必須確?;居糜谛麓褰ㄔO(shè)的本身。

 

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